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滬港:長遠房屋政策

上海2020年住房形势分析 (本文全文轉載自:《東方早報》 陳傑 上海2020年住房形势分析  致謝)

 陈杰   发表于2012-07-03 00:19

分析未来住房供应形势,需要从历史和当前的住房存量说起。

  上海的住房市场和住房保障体系能否为2000多万居民提供足够多的可支付住房,是上海“四个中心”建设过程中一个关键挑战。

如果上海现有住房发展方式不能在可预期的未来内实现重大的新突破,住房供应模式没有大的改观,那么上海到2020年这段期间住房供应形势将十分严峻,不仅会有严重的住房结构性短缺,甚至可能出现绝对的住房供应不足,直接导致城市居民尤其新移民的平均住房成本长期居高不下,严重影响上海对高素质劳动力的吸纳,制约上海城市竞争力的发挥,从而直接妨碍到上海2020“四个中心”的建成可能性。

形势展望

分析上海未来的住房供应形势,需要从历史和当前上海的住房存量说起。很遗憾,这方面的数据却并不那么透明和具有一致性。比如,上海统计年鉴反映的上海2000年住房存量建筑面积为2.09亿平方米,2010年住房存量建筑面积为5.26亿平方米。但第五次人口普查数据手册却反映上海2000年住房存量面积为3.55亿平方米(人均为24平方米),而第六次人口普查数据手册虽然没有直接报告与上海统计年鉴相左的住房存量面积,却报告了2010年上海全部2302万常住人口的人均住房建筑面积为27.25平方米,以此数据推算,2010年上海住房建筑面积当为6.27亿平方米,两个数据差了1亿平方米,约20%。笔者日前为此曾向房地产相关政府部门求证,哪个数据更准确?答复是,两者统计口径不同,统计年鉴统计的是正规的有产权登记的住房,人口普查则包括了大量无产权证的私房、自建房等非正式住房。

但重要的是,不管以何种口径数据为标准,都可看到,2000-2010年上海住房累计增量为3亿平方米上下,年均住房增量3000万平方米左右。与之对应的是,2000-2010年上海常住人口净增加694万,净增长43%。这直接导致上海2000-2010年期间人均住房面积增长相当缓慢,以人口普查为标准,累计只增加了3.25平方米;以统计年鉴为标准,累计增加了10平方米,但此口径下,到2010年上海人均住房建筑面积才22.86平方米。

建设部政策研究中心2004年发布《中国全面小康社会居住目标研究》提出,到2020年,中国城镇人均住房建筑面积目标为35平方米。同时,根据UNECE等组织的资料,中等发达国家(人均GDP1万美元左右)人均居住面积普遍为25-35平方米,换算成建筑面积,则约需人均35-45平方米。因此,虽然近年来上海住房事业取得很大发展,虽然上海人均GDP早在2008年已经突破1万美元,但2010年上海常住人口人均住房建筑面积,无论是按照统计年鉴计算的22.986平方米,还是按照“六普”公布的27.25平方米,都离小康标准差距较大。

展望2020年,情况更加值得担忧。笔者利用“存量-流量模型”做过多种情景下的数值模拟,都发现2020年上海住房供应形势严峻。即使2010年按照“六普”推算的6.2亿平方米住房存量来计算,并乐观估计2010-2020年仍然每年保持3000万平方米的住房竣工面积,但同时考虑扣除2%的住房折旧,那么到2020年上海住房存量也才7.8亿平方米,而常住人口在较保守情况下也预计当时将为3000万。这意味着到2020年,即使乐观估计,上海人均住房建筑面积届时只有26平方米,较2010年是下降而不是上升。如果按照统计年鉴标准,上海2010年住房存量为5.2亿平方米,同时保守估计年竣工住房2000万平方米(参考2008年以来上海住房新开工和竣工面积实际已持续低于2000万平方米),并仍然考虑2%折旧率,那么到2020年上海住房存量将只有6.1亿平方米,哪怕届时人口只有2500万,人均住房建筑面积也将不足25平方米。只有在年竣工4000万平方米的情况下,才可能在2020年达到住房存量8亿平方米,但可能性实在很小。

上海“十二五”住房发展规划期待2011-2015年期间新建1.25亿平方米住宅,年新增2500万平方米,这其实是一个很乐观的展望。但即使这个目标能够实现,在考虑折旧和拆迁之后,2015年相对2010年的住房存量实际净增量将低于0.6亿平方米。保持同样速率,2020年相对2010年的住房存量净增量将低于1亿平方米。

不管哪种情景模拟,都预示2020年上海住房供应可能不仅是“小户型、平价房相对不足”的结构性短缺,还很大可能是绝对短缺。这直接意味着,上海居住成本将持续居高不下,吸纳高素质劳动力将十分困难。

按照上海市第十次党代会设定目标,上海将在2017年达到常住人口人均GDP2万美元。按照这个速度,2020年人均GDP将超过2.5万美元,届时上海生活和社会福利水平会较目前有更多的全面提高。但住房发展很可能成为上海达到全面小康过程中最为“拖后腿”的因素之一。

形势严峻的根源所在

上海在2020年将面临相当严峻的住房供应短缺形势,一方面是因为“四个中心”的吸引力,导致人口将在较长时间内继续呈现持续增加的态势,新增住房需求旺盛。试想,如果人口控制在2000万,那么只要实现住宅存量年净增2000万平方米,就足以让上海人均住房面积每年提高1平方米;另一方面则是上海住宅存量规模已经很大,再增长难度很大。

如同新古典经济增长理论所预言的任何高速增长的经济体都会达到“索罗稳态”。当一个城市的住房存量达到一定规模之后,仅每年折旧消耗量就非常惊人,这样约束条件下的新增竣工面积在弥补存量的折旧后就所剩无几,难以支持住房存量规模的继续扩张。上海目前正是逼近这样的规模转折点上。可以简单运算一下,一旦住房存量超过6亿平方米,而折旧率为2%,那么每年仅房屋折旧就高达1200万平方米,已经相当于上海近年来的年度住房竣工面积的60%~80%。

突破“索罗稳态”,要么通过加强房屋维护来减少折旧率,要么增加年竣工面积。但减少折旧率的余地很小,房屋使用寿命有自然规律,而且中国住房建筑使用寿命一般偏短,大多数达不到50年。上海目前只有大约6%的住房是已存续30年以上。另一方面,上海目前约50%住房存量是2000年代之前建成,更有约25%住房存量是1990年之前建成。1990年前所建住房绝大多数为单位集资所建老公房,即使不考虑养护水平差、老化已经十分严重,就是功能和设施上也很难满足现代居住需求。考虑到这点,上海不仅有满足新移民住房需求的巨大压力,还有满足既有居民住房改善的潜在巨大要求。

然而增加年竣工面积,也由于上海城市建设土地规模已经很大,住房建筑空间受制自然、城市规划和土地政策的约束,缺乏增长能力。而这意味着,在未来若干年甚至很长时间内,上海年度住房竣工面积不但没有任何可看得见的增长趋势,反而保持2008-2010年平均水平2000万平方米都困难重重。

最大的制约瓶颈来自土地。1999-2008年上海城市建设用地面积增长了1倍多,2008年城市建设用地占城市区域面积比重为38.3%,人均建设用地面积为113.5平方米。从国际经验看,国际大都市建设用地占都市区面积的比重一般介于20%~30%之间,东京、香港等大多数国际大都市的人均建设用地面积也低于上海(《国际大都市建设用地规模与结构比较研究》,石忆邵、彭志宏等著,中国建筑工业出版社2010年2月出版)。而根据2008年国土资源部审查通过的《上海市土地利用总体规划(2006-2020年)大纲》,到2020年,上海全市建设用地规模控制为2981平方公里,与2010年上海已建成城市建设用地面积相比,建设用地净增长空间只有约120平方公里。由此,上海建设用地存量已逼近极限规模,可新增建设用地量极其有限。

更进一步,不仅建设土地总量存在天然约束,上海现有建设用地利用结构也存在诸多不合理之处,突出表现为两点:1.工业用地比重偏高;2.居住用地集约化程度不高。

关于上海土地利用结构的公开数据很少,最近可得的是2004年,当时工业用地比重为25.8%,居住用地比重为40.6%(依据中国国土资源年鉴)。随着近年来出让土地中工业用地规模和比重的增加,有理由相信存量工业用地比重进一步扩大。如2005年以后上海市场化公开出让地块中住宅面积持续大幅度下降,同时比重滑落到30%左右。2009年上海全部土地出让4897万平方米,而各类居住用地合计只有975万平方米,不足20%,低于交通运输用地1347万平方米,也低于工业1208万平方米。从国际经验看,后工业化时期的国际大都市工业用地比重一般在5%~10%。但上海这些年在建设“四个中心”过程中却仍然对工业有很高的依赖度。这样,纵然城市建设用地面积在过去十年有快速增长,也因为工业用地存量和新增比重都偏高,挤占了居住用地增长的空间,造成居住用地供应紧张,直接限制了住房可持续供应的能力。

另一方面,在有限的住宅用地中,集约化利用效率也不高。在出让建设用地规划容积率(出让用地可建面积/出让用地面积)方面,上海自2000年以来均低于1.6。《上海市城市规划管理技术规定》曾在2003年12月1日做修订,对此前1994年版的规划法定容积率上限作了较大幅度的下调,以实现当时上海市政府提出的城市建设“双增双减”方针,即“增加公共绿地、增加公共活动空间,减少建筑容量、控制高层建筑”。此次修订后,内环线以内的住宅建筑容积率上限为2.5,商业办公为4.0;内外环线之间的住宅建筑容积率上限为2.0,商业办公为3.5。虽然上海市城市规划局2008年11月发布规定,中心城区范围内的保障性住房容积率上限调高至3.0,最高至3.5,市区商品住房和商业的容积率限制仍未“松绑”。相关数据表明,近年来,上海中心城区新建住宅平均容积率水平维持在1.2-1.5,郊区维持在0.7-0.9,这大大低于香港、新加坡等东亚大都市的住宅容积率水平。这也限制了住宅供应水平的提高。上海市政协委员许世坛曾经在2009年6月专门就提高本市土地集约利用程度提出提案,呼吁提高城区容积率上限,但2010年最新版《上海市城市规划管理技术规定》仍然基本延续2003年版对容积率的控制规定。

必须承认,从城市规划部门角度,考虑到上海土地特质,为了防范土地沉降等地质灾难风险恶化,对高层建筑数量和规划容积率的控制也是迫不得已。

但如果给定2011-2020年上海只有120平方公里建设用地增量的约束,仍然延续30%新增土地用于住宅开发,同时住宅土地容积率被压制在1.5,那么2011-2020年上海住房可新建面积累计才只有5400万平方米,连折旧都远远不够。

 突破瓶颈约束的可选道路

在土地空间的自然、规划和政策约束下,上海如何能在2020年为近3000万居住者提供足够可支付住房?

相对容易想到的策略是,大力发展卫星新城镇,在郊区集中建设大型居住区,引导中心城区人口向郊区聚居,同时加大中心城区的旧城改造和拆迁力度,提高中心城区住房建筑容积率,增加中心城区住房供应能力。

实际上,这正是上海市政府在过去十几年一直在做的工作。1999年中心城区(黄浦、南市、卢湾、徐汇、长宁、静安、普陀、闸北、虹口、杨浦)住房面积占全市住房存量的58%,但2010年则下降为34.5%。与之对应,上海中心城区人口占全市的比重也从1999年的48%下降到2010年的30%。

根据上海市城市规划,2010-2020年上海城市建设的重心将继续向郊区转移,在郊区形成一系列与中心城区功能互补、错位发展的新城群。有分析认为,未来上海人口分布郊区化特征将更加明显。但问题是,旧区改造与新区开发之间的联动,是过去十几年上海中心城区核心区域人口比重减少和近郊区域人口比重增加主要的直接诱导因素。产业转移在这个过程中所起的作用并不大。而这个因素在未来可持续性并不大。

上海旧城改造和动拆迁经历几个阶段,从1991年8月至1999年底上海共拆除各类房屋的建筑面积达2553.6万平方米(《论上海中心城旧住区更新的调谐机制》,万勇2006年的同济大学城市规划理论与设计博士论文,导师为朱锡金教授),2000-2010年则高达8626万平方米,是前10年的3倍多。尤其中心城区1999年以来的房屋增量可认为主要来自动拆迁。1999-2010年中心城区累计拆迁各类房屋3255万平方米(其中住宅2186万平方米),而中心城区同期净新增房屋建筑存量面积达到10721万平方米(其中住宅6580万平方米),旧区改造和动拆迁达到以1换2或3的增长效果。

但城市拆迁对于城市住房供应却是“双刃剑”,一方面通过提高容积率增加了住房供应能力,另一方面也给自己制造了巨大的需求缺口要弥补。如据建设部统计,全国房地产市场中有50%左右来自旧住区拆迁所产生的被动需求(牛玉瑞,2005)。对上海的研究也同样验证,2000年后拆迁安置型住房需求往往接近同期商品住宅竣工量的一半(万勇,2005)。而且随着上海房价攀升,中心城区动拆迁难度越来越大,带来的社会矛盾日趋激烈和复杂化。另外,还需要指出,中心城区旧城改造时候往往偏好拆除住宅改为经济收益更高的商业和办公楼,如1999-2010年中心城区房屋增量面积中只有61.4%为住宅。这也限制了通过旧区改造带来住房供应能力增加的空间。

尽管有各种约束,但仍可以看出:增加有效住宅用地规模、提高住房用地利用集约化强度、加大旧区综合改造,是影响上海住房有效供应量的“三驾马车”,需要最大限度发挥三者的综合联动效应。数值模拟结果显示,给定2011-2020年建设用地只能增加120平方公里的约束下,增加新增用地中的住宅比重(如从目前的30%增加到50%)、提高用地集约化(如从目前的平均容积率1.5增加到2.5)、加大旧区改造(2011-2020年实现3000万平方米住房动拆迁的前提下,住房容积率从改造前的1增加到2.5),可以分别在2011-2020年多净增加3600万平方米、3600万平方米和4500万平方米的住房产出能力。三者都实现的情况下,可以在5400万平方米的基础上累计多增加1.41亿平方米的住房产出能力。这将大大减缓2020年上海住房供应矛盾。

总体而言,在上海未来短期内新增建设用地供应受到严重制约的情况下,要坚决走紧凑型城市发展之路,重视土地利用集约化和旧区改造对住房供应增量的综合提升效应。

同时上海市政府还可以通过做以下几点来加大住房供应能力:

1.加快农村集体建设用地的流转和提高其利用效率。2009年上海农村集体建设用地约1100平方公里,占全市所有建设用地40%多,与城镇国有建设用地数量相差无几。而上海户籍农民仅有180余万人。释放农村土地潜力势在必行。目前国土资源部已允许上海试点利用农村集体用地建设公租房,但相关工作还在启动之中。

2.通过加大产业转移和公共设施的布局调整,而不是过多依赖旧区改造,来引导人口从中心城区向郊区和远郊区的疏散转移。可采用沿快速交通干线相对集中布置的紧凑式组团布局模式来推进郊区发展。郊区的住房项目可以适当增加容积率,同时用财税手段引导更多小户型住房的供给和需求,以吸纳更多居住人口。

3.要严格打击开发商囤地和捂盘,大力挖掘闲置土地的潜在供应量。根据报道,截至2010年1月,上海闲置住宅项目用地涉及总建筑面积近4000万平方米。妥善解决好这部分潜在资源,即可以较小的成本创造较多的住房供应能力。

4.充分利用城市地下空间资源,将是拓展住房增长新空间的重要途径。可借鉴东京、纽约、巴黎等国际大城市经验,通过统筹规划,将部分公共活动空间和基础设施,如轨道交通、商业设施等转移地下,减少对地面空间资源的占用,将节约出的土地资源优先用于住宅建设开发。

5.积极推进工业园区产业结构调整升级,将其中部分低效、闲置或劣势产业清退而释放的工业用地通过土地整理,有条件、分阶段地转化为住宅用地,再通过政府主导建设公共租赁房或企业自建职工宿舍等多种方式,充分盘活存量土地资源和优化用地结构,挖掘住房供应潜力。加快全市产业结构“退二进三”的调整,推动城市核心功能向服务经济倾斜,通过城市土地功能置换,可以进一步拓展住房存量增长空间。

6.大力发展以公租房为主体、货币化住房补贴为主要辅助手段的住房保障体系,规范租赁市场,降低城市中低收入居民、新毕业大学生和新移民的居住成本。同时坚持抑制和打击房地产投机,稳定市场需求预期。但保障性住房应该以盘活现有资源为主,优先考虑包括老公房、农村集体建设用地、工业园区和大企业用地。市有关部门曾提出2011-2015年新建住房中保障性住房要占一半多。但在正规住房用地供应已经十分紧张的情况下,保障房用地过大,会挤出商品住宅供应,使得市场化商品住宅价格更加居高不下,对引入最有活力的私营部门中高层次人才十分不利,也蕴含过多的房地产市场系统风险。■

(作者系复旦大学管理学院住房政策研究中心执行主任、产业经济学系副教授。本文的写作受益于复旦大学社会发展与公共政策学院任远教授及其硕士生唐博的讨论与协助,在此致谢。)

 

香港(本文部分轉自香港《文匯報》記者 顏倫樂:過去曾實施的長遠房屋政策
實施時間:1973年
計劃名稱:十年建屋計劃
主要內容:
1.訂立10年建屋目標
2.成立房委會和房屋署
3.在新界開拓新市鎮興建公屋
4.1976年推出居屋計劃*

實施時間:1987年
計劃名稱:長遠房屋策略
主要內容:
1.把徙置大廈及廉租屋納入重建計劃
2.提高公屋租戶入住資助自置居所的機會
3.給予受重建影響的公屋戶優先權,購買重建用地上興建的資助出售單位
4.推行自置居所貸款計劃

實施時間:1998年
計劃名稱:《香港長遠房屋策略白皮書》
主要內容:
1.每年興建不少於85,000個公營及私營住宅單位
2.2007年前提升自置居所家庭比率至70%
3.2005年前把輪候公屋的平均時間縮短至3年

實施時間:2013
公眾諮詢:《長遠房屋策略諮詢文件》
主要內容:
1.未来十年房屋供应目标47万个单位,每年平均4.7萬個單位;
2.对位于住宅楼宇和综合用途楼宇的分间楼宇单位,委员会建议推行发牌或业主登记制度,以改善这些单位的安全标准和卫生环境。
3.积极物色土地,兴建更多居屋单位,以回应年轻人及首次置业人士的需要。

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